Автор: Александр Рыбак
Изображение сгенерировано ChatGPT
О несовершенстве Приказа ФТС России № 444 от 18 марта 2019 года бизнес-сообщество и участники внешнеэкономической деятельности давно уже не говорят, а кричат. И кричат так громко, что их услышали даже там, где обычно не слышно ничего, кроме шелеста бумаг и сухого щёлканья печатей.
В течение шести лет склады временного хранения, перевозчики и другие представители бизнес-сообществ настаивали на очевидном: Приказ (три четверки) требует от них невозможного. Они объясняли это в судах, писали письма, вели переговоры. Аргументы звучали снова и снова: склады не обязаны знать содержание грузовых мест, они работают с коробками и паллетами, а не с товарами внутри. Код ТН ВЭД, стоимость, валюту - всё это сведения, которые фиксируются таможней и декларантом, а не складом.
Поначалу ФТС отмахивалась и только потом начались совещания и рабочие встречи, где обсуждались «отдельные проблемы применения приказа». Формировались предложения о корректировке, в протоколах фиксировались формулировки вроде «требует уточнения и доработки». Но чем дальше, тем очевиднее становилось: документ в нынешнем виде не жизнеспособен.
И вот, спустя шесть лет, появилась новая редакция. Под длинным бюрократическим названием скрывается важная деталь: из формы отчёта ДО-2 наконец-то исключены графы «код товара ТН ВЭД», «стоимость» и «буквенный код валюты». Проект уже размещён на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов и ожидает утверждения.
Эти изменения очень важны, так как являются прямым признанием того, что всё то, о чём бизнес говорил и за что годами судился, было справедливым. Склады не должны были заполнять эти графы, потому что они не имеют и не могут иметь такой информации.
Однако странная особенность российского правоприменения заключается в том, что признание ошибки не означает отказа от её применения. Поэтому, несмотря на размещение новой редакции и официальное согласие с доводами бизнеса, на практике жизнь идёт по старым схемам.
1 октября в суде Московской области вновь будет рассматриваться дело № А41-98800/2023. Этот процесс вернулся в первую инстанцию после того, как кассация отменила решения первой и апелляционной инстанций. Суть претензий проста и до боли знакома: в ДО-2 не были заполнены графы «код ТН ВЭД», «стоимость» и «валюта» по партии товара, которая прилетела по разным авианакладным, а следовательно, как уже ранее писали различные СМИ, разбить ее по отчетам ДО-2 практически не представляется возможным без навыков ясновидения. И это при том, что именно эти графы исключены в новой редакции приказа как избыточные.
Надо сказать, что это лишь одно из сорока пяти подобных дел, рассматриваемых в связи с вынесенными Шереметьевской таможней протоколами. Получается парадокс: требование признано несостоятельным, исключено из новой редакции, но склады продолжают штрафовать за его невыполнение, а суды тратят время на очевидные процессы. И тут замыкается круг, в котором государство уже шагнуло вперёд, но чиновники на местах продолжают жить вчерашним днём.
Как разрушили систему, которая работала
Чтобы понять глубину происходящего, нужно вспомнить, как работала система раньше. Взаимодействие между складами временного хранения, таможней и участниками внешнеэкономической деятельности было выстроено чётко и логично. Каждый знал свою роль: склад временно размещал груз, авианакладная служила основным документом для приёма, декларант отвечал за сведения о товаре, а таможня - за контроль. И всё это четко и ясно закреплялось приказом ФТС № 2688 от 29 декабря 2012 года.
Эта система была не только логичной, но и надёжной. Она учитывала специфику различных видов транспорта, которыми доставляется груз, включая авиацию, где склад работает исключительно с грузовыми местами. И объектами его ответственности являются исключительно коробки, паллеты или контейнеры, а что внутри, склад знать не обязан и по закону - не может. Международное право и российское законодательство обязывают упаковать груз так, чтобы исключить доступ к содержимому.
И в этом случае вся ответственность за сведения о товаре лежала на отправителе и декларанте. Это соответствовало и Воздушному кодексу, и Монреальской конвенции, и Федеральным авиационным правилам. Система была четкой и понятной и в целом работала без сбоев.
Но в марте 2019 года вступил в силу приказ № 444. И именно он разрушил то, что работало. Новый документ выглядел как техническая инструкция, направленная на упорядочение отчётности. На деле он стёр разграничения и переложил на склады то, что им не принадлежало.
Теперь СВХ обязаны предоставлять потоварную информацию: наименование товара, количество, код товара ТН ВЭД, его стоимость и буквенный код валюты, т.е. сведения, доступа к которым они не имеют и которые невозможно получить законным путём.
Ни один склад не может требовать у отправителя детальных данных о содержимом. Он не обязан их знать. Более того, грузоотправитель имеет полное право не раскрывать коммерческую тайну третьим лицам. А вскрыть коробку, чтобы «проверить» содержимое (как неоднократно предлагала), значит нарушить закон, условия договора и международные правила перевозок.
Итак, склады оказались перед невозможным выбором: либо заполнить графы на свой страх и риск, пытаясь угадать данные, а в случае ошибки получить штраф за недостоверность предоставленных сведений, либо оставить эти графы пустыми и получить протокол за нарушение приказа. Либо последовать совету таможни, вскрыть коробку и нарушить закон. И во всех перечисленных случаях - тупик.
Так Приказ № 444 превратился из «технического документа» в источник правового хаоса, где система, работавшая годами, рухнула под давлением требований, далеких от реальности.
И вот склады временного хранения оказались в положении заведомо виновных. Невыполнимые требования стали юридическим фактом, а их нарушение, соответственно, административным правонарушением. Таможенные органы начали массово составлять протоколы, и дела лавиной хлынули в суды.
На первый взгляд, казалось бы, именно здесь ситуация должна была найти справедливое разрешение, так как суд является последней инстанцией, где спор решается не эмоциями, а законом. Но всё получилось наоборот: именно судебная практика продемонстрировала, насколько абсурдной может быть система.
И так в одних случаях отсутствие кода ТН ВЭД или валюты в отчёте признавалось в судах простительным, и судьи соглашались, что склад физически не может заполнить эти графы, а в других - за те же самые пустые строки выносилось решение о штрафе. А в некоторых случаях, как и в деле, которое будет повторно рассматриваться 1 октября 2025 года, следующая инстанция отменяла ранее принятые решения и отправляла дело на новый круг.
И в этом бесконечной гонке по кругу Шереметьевская таможня стала особенно показательным примером. С 2021 по 2025 годы здесь накопилось столько дел, что их можно рассматривать как энциклопедию правовой нестабильности. По одним фактам склады выигрывали, по другим проигрывали, и всё зависело не от закона, а от толкования конкретного судьи.
Так, отчёты ДО-2 без указания кода товара ТН ВЭД и валюты завершались то оправданиями, а то - наказаниями. Грузы, прибывшие разными рейсами по одной авианакладной, в некоторых случаях трактовались в пользу склада, а в других аналогичных ситуациях - против него. Ошибки в номере декларации оборачивались стопроцентным поражением. Некорректные наименования в отчётах ДО-1 иногда признавались следствием отсутствия детализации у экспресс-перевозчиков, а иногда становились причиной наказания.
Всё это не выглядело как применение закона, а напоминало лотерею, где результат зависит от того, на какой состав суда попадёт дело.
И порой происходили ситуации, которые можно было бы назвать абсурдными, если бы не их серьёзные последствия. В одном из процессов кассационный суд предложил складу… самостоятельно рассчитать стоимость каждой отдельной позиции, имея лишь общий вес и общую сумму по авианакладной. Иными словами, СВХ должен был превратиться в математика, разработать собственную методику распределения стоимости и представить её как официальные данные. Конечно, ни один закон такой обязанности не предусматривает, но в решении суда это требование звучало всерьёз.
В результате склады оказались в положении, где даже выигранное дело не гарантировало ничего. Таможня упорно продолжала оспаривать проигранные процессы, возвращая их в новые круги. Кассация отменяла решения первой и апелляционной инстанций, которые детально разбирали ситуацию, и предлагала новые интерпретации, которых не существует в законодательстве.
Выходит, суды вместо того, чтобы навести порядок, закрепили правило: сколько судей - столько и мнений? А склады, вместо того чтобы работать, годами ходили по кругу инстанций, доказывая очевидное – ряд требований Приказа №444 невыполнимы.
Протокол как правило, а не исключение
Если бы дело ограничивалось только хаотичной судебной практикой, ситуация и без того выглядела бы тревожно. Но Приказ № 444 породил ещё один, куда более опасный эффект, так как стал основой для произвольного контроля. Иными словами, протокол из исключительного инструмента превратился в повседневную норму.
Причина кроется в тексте самого приказа, так как его нормы сформулированы размыто, без конкретики и ясных границ. Обязанность склада зафиксирована, но механизм не ясен. В результате каждый инспектор получает возможность толковать документ так, как считает нужным.
Один инспектор закрывает глаза на отсутствие данных в отчёте, понимая, что склад физически не может их получить, а другой тут же составляет протокол. И в этой ситуации все зависит не от закона, а от традиций конкретного управления и настроения конкретного проверяющего.
Для бизнеса это означает только одно - система работает не по правилам, а по принципу личного усмотрения. А личное, как известно, является питательной средой для коррупции.
Как мы уже ранее писали, один из крупных операторов складов временного хранения провёл даже собственный анализ и выделил несколько характерных признаков коррупциогенных рисков. Во-первых, нормы приказа сформулированы слишком расплывчато. Во-вторых, многие из них ссылаются на другие документы, не уточняя конкретные пункты и положения. В-третьих, подмена понятий «груз» и «товар» позволяет инспектору требовать сведения, которые не относятся к компетенции склада. В-четвёртых, субъективность трактовки превращает каждое решение инспектора в своеобразную норму права. В-пятых, склады регулярно сталкиваются с давлением, когда инспектор намекает на необходимость «поиска подхода», чтобы избежать санкций.
И самое главное: в Приказе отсутствует чёткая логика в выборе источников информации. Таможня требует от склада сведения, которые тот не получает и не должен получать. А дальше уже зависит от инспектора.
Таким образом, даже самый добросовестный склад временного хранения, работающий с авиагрузом и действующий строго в рамках закона, не защищён от наказания. Нарушения как такового может не быть вообще. Достаточно, чтобы инспектор посчитал иначе.
Но и это еще не все прелести нового Приказа № 444. Как выяснилось впоследствии, он преподнёс бизнесу ещё одно «новшество». ФТС стала сама направлять в адрес складов временного хранения Уведомления с товарной информацией уже ей известной, требуя от склада ее копирования.
И в реальности эта процедура превратилась в очередную ловушку, так как если склад не успел перенести данные вовремя, получал штраф. Если в процессе копирования в строке оказался лишний пробел, то снова штраф, а если валюта была указана в евро, а в отчёте значились доллары – получай новый Протокол. При этом речь не шла о подлоге или фальсификации, а всё сводилось к механическим ошибкам и техническим сбоям. Но инспектор трактовал это как нарушение, и санкции следовали неминуемо.
Ситуацию усугубляли также и регулярные сбои в информационных системах ФТС. Уведомления приходили с задержкой или вовсе не доходили до адресата. В ответ чиновники придумывали новые «решения». Складам предлагали разбивать отчёты на части, сокращать файлы, пересылать повторно. Иногда звучали рекомендации адаптировать форматы данных, чтобы система их «лучше приняла». Но если что-то шло не так, ответственность всё равно перекладывалась на склад.
В итоге склады превращались не в участников логистической цепочки, а в операторов бесконечного «копи-паста». Их главной задачей становилось переписывание, форматирование и повторная загрузка данных. А каждое отклонение: будь то пробел, запятая или технический сбой, превращалось в повод для протокола.
Особого упоминания заслуживают очередные «гениальные» идеи инспекторов, которые настойчиво советовали «попробовать заранее договориться с отправителем и уточнить, что находится в коробке». И их абсолютно не смущало, что это противоречит международным контрактам, авиационным правилам и нормам о коммерческой тайне. Другой «вариант» заключался в том, чтобы вскрывать коробки ради проверки содержимого, что уже прямо нарушает закон и правила перевозок.
Таким образом, склады оказались в абсолютно абсурдной ситуации, а их функции из обязанностей простого хранения груза и обеспечения его сохранности, фактически превратились в переписывание чужой информации с повышением ответственности за каждую техническую мелочь. Так, даже если уведомление пришло с ошибкой, система зависла, а сведения недоступны, наказание всё равно ложилось на СВХ.
И в этой ситуации бизнес превратился в бесплатный ресурс для работы таможенной системы. Склады стали чем-то вроде внешних операторов по обработке данных, только без права на ошибку и без возможности отказа.
За таможенный абсурд заплатит потребитель?
Оказавшись в непростой ситуации из-за невыполнимых требований приказа № 444, один из крупнейших складов временного хранения России провёл собственный анализ и пришёл к выводу, что переход на потоварную отчётность увеличит издержки на обслуживание одного авиарейса более чем в семнадцать раз. А в периоды пиковых нагрузок рост затрат достигал тридцатикратного уровня. И это без учёта дополнительных расходов на юридическое сопровождение и наем IT-специалистов, которые должны были адаптировать системы под новые требования.
Так, чтобы выполнить Приказ, компании необходимо будет расширять штат, создавать дополнительные подразделения, нанимать сотрудников, которые будут заниматься исключительно оформлением отчётности. И в этом случае на людей, отвечающих за хранение, транспортировку и логистику, ложится ещё один пласт работы, связанный с бесконечными бумажными и электронными операциями, которые не имеют отношения к основной функции СВХ.
Время, которое могло быть потрачено на ускорение оборота грузов, будет уходить на то, чтобы угадать, в какой форме таможенный орган примет отчёт. А деньги, которые могли бы быть вложены в развитие инфраструктуры, будут уходить на оплату штрафов, юристов и бухгалтеров, пытающихся объяснить очевидное: склад не обязан знать то, чего знать не может.
Но самое главное, что платить за все «прелести» Приказа в итоге приходится не только, так как все эти дополнительные расходы автоматически закладываются в стоимость услуг и, как следствие, в цену конечного товара. То есть за каждую пустую графу в отчёте, за каждую задержку, за каждый протокол платит по факту потребитель.
Продукция, ввозимая в страну, становится дороже. А причиной этого роста цен являются не всегда логистические издержки или колебания валюты, а формулировки ведомственного Приказа.
Что делать, если ошибка признана, но живёт
Когда ошибка превращается в систему, возникает самый главный вопрос: что делать? Но в случае с Приказом № 444 ответ очевиден. И даже ведомства с этим уже согласились. Но тут возникает парадокс: даже на время исправления признанных пробелов недоработанный документ не отменяют и не приостанавливают его действие на время внесения правок и принятие новой редакции.
И вот мы приходим к очевидному абсурду: Приказ вроде как изменен, и ведомства могут гордо отчитаться о проделанной работе, но бизнес продолжает нести убытки, а потребители втридорога платить за необходимые товары, так как «дело его живет», суды продолжают наказывать практически уже за отмененные нормы, а бизнес продолжает платить за чужие ошибки.
Выходит, что в сложившейся ситуации Приказ №444 - не просто документ, а зеркало, в котором отражается вся логика бюрократического абсурда, так как он показывает, как ведомственная ошибка может парализовать отрасль, а отсутствие ясных норм порождает коррупционные риски? А ведь чем дольше Приказ № 444 остаётся в силе, тем дольше экономика и общество будут ходить по замкнутому кругу.
В то же время план необходимых действий очевиден, и требуется лишь:
1) Приостановить применение спорных положений:
Если уже подготовлена новая редакция, и все согласны, что требования к СВХ были лишними и абсурдными, то зачем ждать формального опубликования? А ведь нужно лишь официальное письмо ФТС, в котором будет четко сказано, что штрафы за незаполнение товарных граф не применяются. И всё! И эта простая мера сразу снимет десятки бесполезных дел.
2) Провести антикоррупционную экспертизу приказа:
Не для галочки, а настоящую, с привлечением независимых юристов и международных консультантов. Разве документ, в котором нормы сформулированы размыто, а инспектор получает право трактовать их на своё усмотрение, не должен вызывать очень много вопросов у контролирующих органов?
3) Проверить действия региональных таможенных управлений:
Где и как массово выписывались протоколы? Кто был инициатором и почему дела продолжались, несмотря на то, что бизнес и суды уже десятки раз доказывали невозможность исполнения? Здесь нужна не только проверка, но и ответственность. Потому что, если признанная ошибка продолжает жить в практике, значит, это кому-то выгодно.
4) Определить ответственных авторов приказа, чтобы другим неповадно было:
Ошибки бывают, конечно, у всех, но, если они шесть лет парализует целую отрасль и бьют по экономике страны, это уже не просто «несовершенство регулирования, а серьезный просчёт, за который должны отвечать конкретные люди.
5) Вернуться к логике права:
Воздушный кодекс, Монреальская конвенция, Федеральные авиационные правила прямо говорят, что ответственность за содержание груза несёт отправитель, склад отвечает за хранение, декларант за сведения о товарах, а таможня - за контроль. И всё это давно уже прописано и работает во всём мире. И может не стоит изобретать собственный гибрид, где склад становится «оракулом» и «копировальщиком»?
Сегодня перед государством стоит простой выбор: либо окончательно закрыть этот вопрос и тем самым остановить применение спорных норм и утвердить новый порядок, либо и дальше держать бизнес в положении, когда за «пустую графу» он получает протокол, а за невозможность выполнить Приказ платит штраф.
Но если выбор будет сделан в пользу второго варианта, то «три четверки» останутся в истории не как приказ ФТС, а как документ, разрушивший доверие к системе и показавший, что в нашей бюрократии даже признанные ошибки умеют жить собственной и независимой от Закона жизнью!